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管道研究

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关于油气管道保护地方立法问题的思考

来源:《管道保护》杂志 作者:张晔 时间:2018-7-6 阅读:

张晔

北京市市政市容管理委员会

随着石油天然气管道保护工作的深入推进,地方立法和建立政府规章等工作也开始起步。如何体现石油天然气管道保护法的基本精神,完善细节、提高政策的可操作性,保证法规和规章的质量,笔者结合从事管道保护工作的经验,谈几点想法,供各地同行讨论和参考。

管道保护工作的四大基础要件

组织体系、职责分工、备案管理以及利益调整,是做好管道保护工作的四大基础和前提,应该在立法立规时说清、落实。做出明确规定

( 1)管理体制。油气管道多在农村地区,地广人稀,在管理的组织体系上,应明确建立市、区县、乡镇街道、村和社区三级管理、四级保护工作体系,同时应要求制度上墙,落实每一个责任岗、责任人和具体保护职责。

( 2)职责分工。管道保护涉及政府多个相关部门,应在相关规定中明确各部门、各单位、各区县、各企业的详细职责,确保不扯皮、不推诿。

( 3)备案管理。应制定地方管道保护资料备案管理办法,凡是取得管道竣工测量图等相关资料的政府部门和军事机关,应将资料分解到下级具体实施审批、开展业务的单位,同时要切实做好保密工作。

( 4)利益调整。管道保护法对管道上方土地限制使用,这和土地管理法、土地承包法相关规定存在矛盾,造成在农林用地上,已建管道与建大棚、种植深根植物经常发生纠纷。因此,应制定处理纠纷的研判原则,以签订的补偿合同中的约定事项为基础,结合管道保护法、土地管理法、土地承包法的历史演变过程,理清先后关系,确保公平、公正地解决管道与土地权利人的利益纠纷问题。

对政府相关部门管道保护工作的要求

管道路由确定后,从建设到运行管理,涉及多个部门职能,每个部门都有各自抓好保护工作的难点和关键,需要把这些难点和关键说清、落实。

( 1)针对管道建设期的工作难点提出具体措施。新建管道建设期的难点在于拆迁补偿,由于法律规定的比较笼统,地方立法立规时应对此具体和细化。一是由于管道尚未建设,还不存在管道保护问题,因此应按照城乡规划法、土地管理法的要求,明确由规划部门负责组织拆除建设用地上的违法建构筑物,由土地部门负责组织拆除农田地的违法建构筑物。二是由于管道建成后上方的农林生产活动会受到长期性限制,因此,在无法进行征地的情况下,应制定符合农民利益要求的管道保护专用土地补偿标准;三是从管道保护实际需要出发规范拆迁合同,防止出现推诿扯皮,应由管道保护主管部门牵头,组织制定建设用地、农林用地拆迁补偿标准;四是由地方专业补偿评估机构做好新建管道路由上方合法建构筑物、农作物和林木等的拆改移费用评估工作;五是做好施工安全管理,对强行拆除合法建筑、暗挖穿越形成“占压”等违法违规行为建立追责机制,确保工程不留尾巴。

( 2)针对贯彻管道保护法第二十条的补充要求。一是应明确爆破、疏浚、采石、采矿、地

勘、军事演习、工程建设等行为在批准前,政府有关部门和军事机关必须认真对照管道备案资料,禁止在保护范围内批准作业和施工;二是由于部分深根植物种植影响管道安全,应增加向林业主管部门移交竣工资料图的内容,以便在大规模绿化造林时避开管道;三是强化细节要求,如设置建筑工地车辆出入口时应避开管道位置;在靠近管道保护范围的地区进行超越常规的爆破和地勘行为时应会同管道保护主管部门、管道企业和专业技术机构共同提出保护措施;难以清晰判断是否处于保护范围内时应征求管道保护部门意见并会同管道企业现场踏勘等等,使政府管理能够真正到位,有效防止管道安全风险。

( 3)针对管道保护部门三项审批的细节要求。一是要求管道保护主管部门制定管道保护审批管理办法,明确审批工作流程,必要时应明确与其他部门审批前置或后置的关系;二是编制管道保护审批事项的审查工作标准,实现标准化审批;三是对管道保护法第三十六条第三款 “施工作业人员具备管道保护知识”的要求,应制定标准化考试题库和试卷,对有关人员进行考核,作为审批的条件之一;五是应建立审批后续监管工作制度,确保审批事项的依规落实。

对隐患治理和应急体系建设的措施要求

此部分应为地方法规和规章的核心内容,因为前两部分为保障性措施和预防性措施,而该部分为具体操作实施和发现问题如何处理等方面的内容,因此必须写实、说透,方能明确保护思路,确保遇到问题能够科学解决。

( 1)对企业落实管道保护主体责任的要求。各管道企业均在雇用当地农民协管管道方面取得了较好的效果,建议将探索雇用本地农民协助开展管道保护工作纳入企业主体责任内容。

( 2)阐明隐患、风险治理体系的重点要求。隐患治理的关键在于排查、确定、治理、验收四个环节,应要求管道保护主管部门建立隐患治理专家和专业评价机构库,制定隐患排查办法、隐患研判标准和隐患治理规范,做到隐患发现一个、治理一个。防外力破坏风险的关键是巡线、发现、制止三个环节。为此,应要求管道保护主管部门建立防外力破坏管道工作规范,建立“企业巡线为主、公众积极举报、制止与报告结合、执法与追责并举”的风险防范体系,预防管道事故的发生。此外,为了充分发动群众举报危害管道的行为,地方文件应允许管道企业实施有奖举报,努力营造全社会共同参与管道保护的良好氛围。

( 3)强化管道保护执法体系和队伍建设。管道大多处于边远地区,如何对举报事项实现快速反应和查处应是重点。要保证执法人员在乡镇、街道的配置,配齐、配好执法车辆和装备,公示举报电话,实行24小时受理,确保处置迅速高效。由于国土、规划、公安等部门在开展本领域执法工作时可以顺带处置一些危害管道安全的行为,因此,应明确建立以管道保护执法部门为主,其他相关执法部门辅助支持的管道保护执法体系,强化执法能力。

( 4)完善管道事故应急体系建设内容。明确开展管道事故应急抢险队伍标准化建设工作,不断提高抢险能力。建立根据事故诱因完善管道保护管理水平的工作机制,进一步提高安全防范工作水平。

( 5)推动管道保护新技术新方法的应用。应建立管道分布信息系统和管道保护信息化管理系统,充分利用小卫星等先进技术手段,及早发现隐患,实现管道资料、行政许可、隐患治理、监督执法、问题举报及处理、应急管理等工作的信息化;企业应采用管道完整性管理等先进技术方法,使安全管理覆盖全生命周期。对管道保护法一些模糊性概念,如重车、重物、腐蚀性物质等,应制定技术研判标准。

( 6)明确管道保护主管部门的综合管理职能。管道保护工作是由管道保护主管部门牵头,地方各级政府部门、军事机关和管道企业相互配合的系统工程,由于管道保护主管部门与政府各部门平级,很难保证协调效果。地方法规和规章应明确此项工作由管道保护主管部门牵头,建立地方政府管道保护工作考核机制,明确考核指标,定期对政府有关部门支持、配合、落实管道保护工作的情况进行考核。考核结果定期向市、区领导进行报告,并在每年绩效报告会上向人大报告相关部门履职情况,考核结果纳入政府年度绩效考核内容。

(作者:北京市市政市容管理委员会研究室调研员)

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